【求索】温州市国土空间用途管制制度的探索与实践

　　瞿自杰

　　习近平总书记在中央全面深化改革委员会第九次会议上强调，“科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，按照‘统一底图、统一标准、统一规划、统一平台’的要求，建立健全分类管控机制”。近年来，温州市自然资源和规划局积极探索将用途管制贯穿用地用海用林的全过程，国土空间用途管制实现了从无到有、从土地到空间的历史突破，初步形成覆盖生态、农业、城镇空间的全域全要素全周期的用途管制制度体系，走出了国土空间用途管制的“温州路径”。

　　聚焦全域规划夯实国土空间用途管制实施基础

　　国土空间规划是国土空间用途管制的基础和依据。习近平总书记指出，“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。对此，市自然资源和规划局以“多规合一”为抓手，打造规划“编制—审查—实施—监管”一体化协同流程，推动战略谋划、产业策划、空间规划、行动计划“四划合一”。

　　高站位编制国土空间总体规划。今年上半年，我市首个“多规合一”的国土空间总体规划正式获批，形成功能、格局、指标、控制线、名录的“五位一体”传导体系，擘画温州市未来发展的规划蓝图。在全省率先跨行政界线规划中心城区，规划中心城区人口容量从350万上升到700万，规划控制范围面积从980平方公里扩展到2622平方公里，为提速打造“全省第三极”夯实空间保障。

　　高规格实施空间重构规划行动。深入实施“强城行动”，开展“1820”空间重构规划行动，即完成国土空间1个总体规划，做好教育、卫生等8个专项规划和20个控规单元的优化修编，形成立足规划、面向落地、清晰顺畅的实施传导和时空统筹机制。同时创新“短期利用”规划管控模式，实现土地的周期性滚动开发，已在瓯海实施全省首宗试点。

　　高品质开展城市风貌规划管控。在城市重点功能区、历史街区、特色风貌区等区片，通过在规划条件中落实城市设计，确保规划意图得到有效实施。高质量完成瓯江新城综合发展规划，出台《瓯江两岸风貌技术管控导则》，国内首创分段分级分要素“条文+说明+图则”管控新模式，塑造温州“城市封面”。构建全国首个“第五立面”管控体系，扮靓都市顶部风景，被省自然资源厅评为改革创新优秀案例。

　　聚焦要素保障

　　完善国土空间用途管制实施路径

　　习近平总书记在浙江工作时曾指出，土地要素制约是我省的一个硬制约，在土地问题上要长期从紧过日子。健全国土空间用途管制制度，必须要从政策供给出发，落实全面节约战略，以资源高效利用促进绿色低碳发展。

　　强化政策赋能集成创新。市自然资源和规划局创新推出要素保障25条“一揽子”政策，推动我市成功入选全国低效用地再开发试点城市，创新制定试点政策“温州20条”。我市被自然资源部推荐参加全国低效用地再开发第一次会议，并作典型经验交流。我市老旧工业区低效用地改造案例成功入选自然资源部自然资源节约集约示范县(市)第一批创新典型案例，梧田老街改造项目成功入选自然资源部低效用地再开发试点第一批典型案例。

　　强化要素保障提质增效。今年争取列入省政府重大项目清单50个，数量全省第一，总用地面积2.52万亩，居全省第三。全力向上争取资源要素，确保重大项目“应保尽保”。在全省首创“指标银行”，形成“市级统筹、保障重点，借还有序、高效运转”机制，全市连续3年用地计划执行率达到99%以上，推动资源向大好高优项目和优势地区集聚。

　　强化资源配置节约集约。突出“存量换增量、立体换平面、资金技术换效益”三大抓手，探索土地混合开发利用，桃花岛屋顶体育休闲公园案例入选国家发改委、自然资源部节地目录，获央视深度报道。集成推进“工业上楼”“拿地即开工”等工业用地高质量利用改革，获评温州市改革突破奖金奖。联动经信部门，迭代工业用地“数据得地2.0”改革，获省领导批示肯定，省自然资源厅主要领导批示要求在全省自然资源领域推广。

　　聚焦审批提速

　　提升国土空间用途管制实施质效

　　规划许可是国土空间用途管制最重要的手段。在“多证合一”“多审合一”改革背景下，市自然资源和规划局坚持改革破题，推动规划用地许可审批服务由“便捷”向“增值”升级。

　　创新“多合一”改革，推动“高效办”。推行重大项目“多评合一”，将选址论证等5大专题合并，项目评估量至少压缩50%。推行建设项目“多证合一”，将建设用地规划许可、用地批准、国有土地划拨决定书合并办理，办理时限压缩了三分之一。推进建设项目“多验合一”，将规划核实和土地复核“串联分验”整合为“并联统验”，办理时长由21个工作日压缩为14个工作日。

　　创新“极简化”改革，推动“快速办”。探索简易项目“承诺免审”，推动“许可管理”向“信用管理”转变，办理时长由18个工作日压缩为3个工作日。探索“拿地即拿证”试点，审批效率提升幅度达66%。探索工业项目“滚动审批”，让企业从“拿地即开工”延展至“竣工即投产”。

　　创新“数字化”改革，推动“智慧办”。以“浙地智管”应用系统为载体，依托“空间适配”场景，有效协调空间布局矛盾，推动审批质量和效率双提升。今年温州机场三期扩建工程成为全省首个通过省自然资源厅预审选址论证的项目，刷新同类项目论证时间最短纪录。

　　党的二十届三中全会要求，建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度，标志着国土空间治理改革由局部探索、破冰突围向系统集成、全面深化转变。市自然资源和规划局将深入学习领会习近平总书记关于国土空间规划和用途管制的重要论述，以钉钉子精神抓好党的二十届三中全会、省委十五届五次全会和市委十三届六次全会精神的贯彻落实，进一步统筹发展和安全，构建“从山顶到海洋”全域全要素一体保护开发的格局；进一步落实监管责任，依据法定规划实施用途管制，提升监管质效；进一步强化用途管制政策供给、完善技术标准和方式方法，提升国土空间治理现代化水平，为我市提速打造“全省第三极”提供有力保障。

　　作者系温州市自然资源和规划局党委书记、局长