【求索】龙港设市一周年理论探析 全域整体智治的探索与前瞻

　　党的十九届四中全会提出“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”以来，浙江省充分利用数字化发展的优势，把“整体智治”作为全省治理体系和治理能力现代化建设的重要抓手。作为国家新型城镇化综合改革中第一个经济发达镇设市的年轻城市，龙港在深入推进“整体智治”系统改革的过程中，提出了创建“全域整体智治”示范城市的设想。那么，从“整体智治”到“全域整体智治”，究竟是什么样的理论关系和实践逻辑呢？

　　何为全域整体智治

　　“整体智治”指的是政府通过广泛运用数字技术，推动治理主体之间的有效协调，实现精准、高效的公共治理。“全域整体智治”则是全区域、全功能、全流程、全方法和全员参与的智慧化公共治理。社会发展进入新时代，世界的连接更加紧密，复杂性和不确定性急剧增大，人员流动、信息传播乃至病毒传播也更加迅速。以这次新冠肺炎疫情为例，每一个个体信息的遗漏和错判，都有可能在很短时间内，产生很大的影响面。因此，社会治理也需要全覆盖、更精准的全域整体智治。

　　“全域”的内涵，除了涵盖整个区域的空间概念，另外一个内涵就是“全员参与”和“无死角”。比如，鹿城区丰门街道在疫情前推出的“安居码”和浙江省在疫情期间推出的“健康码”，就是全域整体智治的初步尝试，且在抗疫期间发挥了重要的作用。而最近温州市推出的“智慧村社通”，也是让每一个民众都能与自己所居住的社区、村居连接，实现全域化服务和治理的积极探索。

　　“整体”，就是整体治理，它强调政府、社会组织、市场主体及个人等各治理主体之间的协同，因此必然对系统性、功能性和融合性有着较高的要求，尤其对政府跨部门、跨层级、跨治理主体以及跨领域跨空间的协同性有着极高的要求。浙江大学教授郁建兴认为“整体智治”包含三个关键元素：一是政府的数字化转型；二是整体化的治理实践；三是精准、高效的需求回应；其中第二个是关键元素。“整体政府”是“整体治理”的基础。我们已经开展的“大部制”改革、“最多跑一次”改革都是“整体政府”取向的重要实践。中央党校教授赖先进则强调要“促进政府、企业和社会间协同治理”，并指出首先需要“加强政府组织体系内部的深度协同整合”。可见，“整体政府”是“整体治理”中的重要子系统，运用大数据和人工智能技术，推进政府组织变革和业务流程再造，仅仅是初级形态的整体治理。高级形态的整体治理，则需要在制度创新、法治保障和民主协商方面进行系统创新和突破。

　　“智治”，即“智慧治理”，它不仅强调治理主体对数字技术的广泛运用，还强调“双智融合”，即机器智能与人的智慧的融合。因此，“智治”也有两个阶段。基础阶段的智治是通过数字赋能和科技赋能，提升大数据和科技水平，拓展治理覆盖的广度和精度，帮助提升社会治理的效率。高级阶段的智治则是专家智慧与人工智能的融合，拓展社会治理的深度和人性化，帮助提升社会治理的效能，从而真正实现社会治理的价值。

　　总之，整体智治不是整体治理与智慧治理的简单叠加，而是两者的有机结合。“全域整体智治”是温州在省里提出整体智治的基础上，对新生的龙港市建构全新的治理体系所提出的更高要求，也是龙港自身治理能力现代化的迫切需要和全新探索。龙港虽然人口密集，社会形势复杂，好在空间区域有限、民营经济发达、市民公共参与意识强烈，具备了实施全域整体智治的有利条件。如果能够趁刚刚设市的有利时机，构建起全域整体智治的治理体系，将有利于全面提升社会治理效能，提高为人民服务的效率，进一步增加群众的获得感、幸福感和安全感，从而为基层政府的治理体系和治理能力现代化提供范本。

　　推进全域整体智治的思考与建议

　　龙港建市以来，在短短不到一年的时间，已在“全域整体智治”方面推出了系列改革措施：动实施“城市大脑”一期工程，推出“一张智网管全域”的“八个一”体系；全域“村改社区”初步完成，384个基础网格实体运行；网格队伍改革；布局“一枚印章管审批”“一支队伍管执法”和“一张清单转职能”等重要改革；获批浙江省政务服务2.0省级试点。这些都是推进“全域整体智治”的基础。当然，这些举措目前都在实施中，成效有待实践的检验。同时，目前“全域整体智治”并无成熟的样本可循，龙港如何在挑战和探索中走出一条特色之路，为“全域整体智治”提供样板？笔者根据前期调研情况提出以下建议。

　　夯实智治的数据基础建设。数据是智治的“地基”，是智慧城市各种应用的共同基础。一是创新性快速完成“数据分家”。原有苍南数据碎片化，如采用各部门独自分割的方法，必将耗时耗力。建议由温州市统筹，探索在整体复制基础上，运用字段权限等办法实现高效分割。二是最大限度获得省级平台数据支持，在架构上尽快建立龙港数据分平台。三是加快互联网基础设施建设。以城市大脑分脑建设为框架，系统布局数据基础设施。四是基于大部制基础的“主动谋数”，奠定数据共享与系统集成基础，预防数据壁垒，注重系统集成。

　　强化顶层规划，严格把关项目需求。一是尽快完成龙港数字政府顶规设计，统筹指导公共数据管理、互联网基础设施规划等工作。二是重点落实通用性系统，加强新设项目需求设计论证。打破各部门按照各自业务分别建设数字化系统的传统做法，改变注重立项投标、不注重需求设计的致命风险，凡涉及跨部门、跨层级的业务全部进行项目需求设计审查。同时，强化刚性约束，明确凡是省级和市级已建或明确计划统一建设的通用性系统，一律不再单独建设；凡未明确列入省市两级统建范围、但功能类似的共性应用系统，一律由市里统建、共享使用。三是应用上坚持“拿来主义”，跟踪关注省市层面已经确定和将要确定的项目需求，系统审查现有项目需求设计，以最经济成本有效融合。

　　多措并举集聚人才，做大做强智慧中心。一是明确智慧城市中心未来的定位，提前谋划，做好组织保障。二是突破壁垒，盘活龙港本地现有人才。建议龙港市下决心面向有计算机专业背景的机关事业单位人员打通部门流动，同时考虑通过政府购买方式购买智能化专业人才的服务，以此激活区域内体制外的智力资源。三是引进外部智力，培育本地团队。建议出台优惠政策，引进国内先进团队到龙港成立分部，打造引育智能化人才的平台。四是强化管理者和服务者的“智治”思维与数字赋能。建议通过系统性的“智治”培训，促进“智治”与传统智力的融合。五是设立专家顾问委员会，纵向用好省市两级大数据管理局的相关专家，横向借用苍南平阳等周边地区相关专技人员，同时启动智治人才培智计划，定向招引大学生直接参与既有模块的推广落地，从事数据分析管理等支持工作，为后续深入应用积累经验和人才。

　　精准发力，强化政策和制度保障。一是细化政策扶持，满足精准需求。积极配套与整体智治相关的区县级政策，例如数字人才流动的政策、引进数字产业企业的优惠政策等。二是政策指引数据流向和数据共享。根据不同数据特征，引导数据流向和共享，例如通过补助鼓励非公共监控摄像、防盗报警等接入公安雪亮工程。三是创新政策，鼓励社会资本参与智慧城市建设，共同培育数字产业。四是政策保障治理效能。注重线上和线下结合，深刻理解工具属性，鼓励多元参与，注重治理效能；积极探索使用者评价机制、主动服务群众机制等。

　　阮爱清

　　作者单位：温州市委党校